COMENTÁRIO AO TEXTO “Pobreza, desigualdade e políticas públicas”

Pedro Demo (2010)

Refiro-me a “Comunicados da Presidência” No 38, de 12 de janeiro de 2010, sobre “pobreza, desigualdade e políticas púbicas”. Este texto chamou a atenção por conta da projeção desenhada de o país poder, por volta de 2016, atingir patamares de desenvolvimento similares aos países ditos desenvolvidos. Apresenta dados interessantes e bem trabalhados, com uma análise equilibrada, comedida e muito esperançosa. Vincula o enfrentamento da pobreza e desigualdade, como pano de fundo, “à marcha estruturadora das políticas púbicas, encadeadas, sobretudo, pela Constituição Federal de 1988” e “o mesmo sentido” de avanço experimentado pelas economias desenvolvidas (p. 3). Esta expectativa foi reiterada pelo Presidente do IPEA na apresentação do texto em 12/01/2010, mas contendo um acréscimo fundamental: ao lado de outras mudanças necessárias para se atingir esse resultado, cita também “a maior participação da sociedade na conformação e gestão das políticas sociais como fatores preponderantes para os avanços” [1].

Faço aqui breve comentário a esta “promessa estratégica” do IPEA, em parte afirmando muitos pontos do texto, em parte questionando se o caminho que estamos andando é o mesmo do welfare state original.

1.    Noção de “pobreza”

A pobreza tem mudado relativamente pouco, mas sua terminologia muda toda hora. Uma vez falava-se de pobreza absoluta e relativa: a absoluta designava o montante de pessoas marginalizadas, segundo algum critério quantitativo, em termos absolutos (comparadas consigo mesmas), enquanto a relativa o fenômeno da desigualdade (pobres comparados com os mais ricos). Depois, assumiu-se que pobreza absoluta designava os mais pobres e pobreza relativa os menos pobres, com isto matando dois coelhos com uma cajadada: tirava-se do horizonte a questão da concentração da renda, enquanto se esquecia um pouco a pobreza relativa – sendo menos pobre, bastaria nos atermos aos mais pobres. A pobreza diminuía por volta da metade, assim. Numa análise infeliz S. Rocha, trabalhando linhas de pobreza, sugeria a necessidade de obter linhas menos elevadas (em comparação com as do ENDEF  e da POF de 1987/88): “Para evitar este resultado, que implicaria usar parâmetros de renda elevados, portanto de pouca utilidade para delimitar uma população prioritária para fins de políticas sociais, autores têm recorrido a procedimentos diversos visando à redução do valor da cesta alimentar, sem que isso signifique abandonar o princípio essencial de utilização do consumo alimentar observado”[2] (p. 113). Pobreza é dividida, no texto do IPEA, em extrema, absoluta e relativa (agora três níveis), embora com acerto conceitual (pobreza relativa volta a indicar a concentração de renda: o quanto se é pobre relativamente à riqueza existente) (p. 9). Restaria sempre discutir os limites quantitativos: pobreza extrema – pessoas que vivem com até US$ 1,25 por dia, entre nós com até ¼ do salário mínimo; pobreza absoluta – pessoas que vivem com até ½ salário mínimo. Tomando em conta que salário mínimo está deprimido em relação a outras definições históricas, tais limites seriam muito diminutos. O texto não tem como finalidade discutir isso, obviamente, mas não estaria fora de lugar alguma hora encarar isso, porque a pobreza pode diminuir bem mais facilmente por força de sua manipulação estatística e conceitual do que por obra de políticas públicas.

Mesmo assim, há o que comemorar: 520 milhões de pessoas saíram da pobreza extrema entre 1981 e 2005, um decréscimo de 27,4% (p. 4), muito embora grande parte disso se deva à China. Quase 1,4 bilhões de pessoas ainda viviam, em 2005, com até US$ 1,25 por dia. A “geografia da pobreza extrema” mudou de configuração: antes estava em mais da metade no Leste Asiático e Pacífico (1981), agora (2005) está em mais de 70% no Sul da Ásia e Índia, e África Subsaariana (p. 5). Nações desenvolvidas, com expansão econômica muito contida, mostram agravamento das medidas de desigualdade da renda, anotando-se, em particular, a condição precária da Europa do Leste, após a queda do socialismo. No todo, porém, os pobres extremos no mundo decresceram em 18,8% em 2005 (p. 4). No entanto, se fôssemos discutir melhor as linhas de pobreza, possivelmente tais avanços cairiam bastante, em particular se déssemos mais atenção para a dinâmica da concentração de renda (pobreza relativa).

2.    Pobreza no Brasil

No que concerne à pobreza no Brasil, não é destaque pelo rápido decréscimo, mas por combinar a diminuição simultânea da taxa de pobreza e da desigualdade dos rendimentos (p. 7 e 8). Anota, porém, que a redução da pobreza parece mais fácil que a redução da desigualdade. Mesmo assim, estamos na rota das nações desenvolvidas, se a tendência persistir. Para o período 2003/2008 a queda média anual da taxa de pobreza absoluta foi de -3,1%, e da extrema de -2.1% a.a. “Em todos os períodos de tempo considerados, a taxa de pobreza cai mais rapidamente que a diminuição na medida de desigualdade. O que significa dizer que o combate à pobreza parece ser menos complexo que o enfrentamento da desigualdade de renda” (p. 8). Os melhores resultados ocorreram mais recentemente (a partir de 2003), o que projetaria para 2016 um “quadro social muito positivo”: “O Brasil pode praticamente superar o problema da pobreza extrema, assim como alcançar uma taxa nacional de pobreza absoluta de apenas 4%, o que significa quase sua erradicação” (p. 8). Países desenvolvidos teriam resolvido a pobreza absoluta, persistindo, porém, o desafio da pobreza relativa, em especial nos Estados Unidos (Gini de 0,46).

De fato, a pobreza caiu significativamente no Brasil, em especial nos últimos anos. Será necessário reconhecer que algumas políticas deram certo, à revelia da lamúria clássica de que esta miséria nunca iria mudar. O concerto de políticas públicas joga papel importante. Mas é duvidoso atribuir este resultado a políticas similares ao welfare state original, também porque a Constituição de 1988 não criaria, por si, tal condição. Ainda, as políticas como definidas na Constituição, embora empurrem para o atendimento universal da população, nem sempre se apresentam adequadas, em especial porque detêm laivo tecnocrático inequívoco: o Estado é o garante da cidadania, enquanto nos países avançados é o contrário. Com isso, estamos muito mais expostos a políticas do “bom príncipe” (por sorte tivemos alguns, em especial o atual Presidente), mas, olhando do ponto de vista democrático, estamos longe das condições dos países avançados.

3.    Combate à pobreza ou gestão da pobreza?

O texto reconhece que os avanços têm como uma das origens “a consolidação de grandes e complexas estruturas verticais de intervenção do Estado do Bem-Estar Social” (p. 9). Esta linguagem denuncia que a população não comparece como protagonista: é apenas beneficiária das políticas, concebidas, organizadas, aplicadas pelo Estado que se supõe ser de “Bem-Estar Social”. Insiste-se que essa estrutura do Estado brasileiro “não se distancia do registrado nas economias avançadas” (p. 9). Citam-se, então, os “grandes eixos estruturadores da intervenção social” na esfera social, indicando-se três fatores para os avanços: i) elevação do gasto social (p. 10), em patamares significativos, ainda que não suficientes, ressaltando-se a participação muito ampliada dos municípios (p. 11); ii) descentralização da política social; iii) “participação social na conformação e gestão social das políticas sociais”; alude-se a conselhos e a movimentos associativos (p. 12). Este terceiro item mereceu apenas um parágrafo, insinuando, provavelmente, que os anteriores são mais decisivos. Como o próprio texto assume, trata-se de políticas de “intervenção vertical”, sobrando para a população, através de ensaios em geral bisonhos associativos, acatar. Lembra à perfeição a noção do Banco Mundial de “empowerment” das populações marginalizadas: são chamadas a participar para convalidar as políticas[3].

Colocaram-se em marcha, porém, muitas políticas de teor mais adequado (capazes de diminuir também a pobreza relativa), como elevação real do salário mínimo, ampliação do crédito popular (p. 12), promoção da agricultura familiar e de “economias solidárias”, programas fiscais de resguardo do emprego, etc. Cita-se então o Bolsa-Família, que, hoje, tende a coincidir com “política social”, muito equivocadamente: os pobres não mostram qualquer protagonismo; são apenas beneficiários de uma “intervenção vertical”.

Apontam-se três constrangimentos: i) dificuldade de obter taxas elevadas de crescimento, sobretudo de dar conta da economia intensiva de conhecimento e tecnologia; ii) padrão tributário perverso, sacrificando os rendimentos mais baixos (p. 13); iii) gasto público ineficiente – embora não se fale disso – tem-se em mente a corrupção endêmica, ao lado de gastos superpostos e mal geridos. Ao apresentar uma tabela gritante de carga fiscal abusivamente incidente sobre rendimentos mais baixos (p. 13), o texto diz candidamente: “Os entraves da tributação podem ser superados com uma reforma que busque a progressividade dos atuais impostos e taxas”. A pergunta é: como se faz isso? Verticalmente? Não vai dar, porque mexe com a elite. No Legislativo? Pouco provável, porque é beneficiário e garante de tais privilégios… Falta uma peça, que muitos diriam ser a peça chave: o protagonismo popular. Combater a pobreza sem o pobre não é combater, é apenas gerir, como sugerem Chico de Oliveira e Rizek[4], analisando, entre outros tópicos, “política social” em São Paulo.

Aqui encontramos um ponto que foi muito diferente nos países avançados. Não ocorreu, com o advento do welfare state, apenas uma intervenção vertical do Estado. Ao contrário, foi resultado, ademais, da confluência de vários fatores condicionantes, que resumo aqui em três: investimento econômico consistente (Plano Marshall), pressão popular associativa/educação básica e desenvolvimento de ciência e tecnologia. A pressão se apresentava, em primeiro lugar, nos movimentos sindicais, tão fortes à época que conseguiram colocar os empresários contra a parede e impor políticas laborais muito favoráveis e, a seguir, em outros movimentos, indicando uma sociedade mobilizada (o contexto pós-guerra também favorecia a mobilização). Quanto à tecnologia, lembre-se que as universidades de países avançados europeus e similares são de “pesquisa”, não de ensino. Nelas produz-se conhecimento e formam-se profissionais produzindo conhecimento. Essas condições, colocadas aqui muito sucintamente, não se encontram entre nós.

Primeiro, não há Plano Marshall. O país se vira com o que tem. Aliás, nos últimos anos mostrou que “tem” alguma coisa (PAC). Segundo, os sindicatos recuaram no mundo todo, também aqui. Não representam hoje a “organização política do trabalho”, a não ser em áreas mais tradicionais, deixando ainda muito a desejar em termos de qualidade associativa. Isto é tanto mais visível nas associações que facilmente possuem chefes vitalícios, assembleias arremedadas, falta de prestação de contas e, quase sempre, submissas a políticos. Enquanto na Europa pós-guerra encontrava-se uma população “protagonista”, temos aqui imensa “massa de manobra”, marcada por “pobreza política” lancinante. Reforma tributária progressiva, por exemplo, somente seria pensável sob pressão popular irresistível, bem como a contenção da corrupção. Basta olhar para o atual escândalo da Assembleia Distrital de Brasília. Poucos se movem. A maioria, no máximo, lamenta. Na esfera da educação, a situação é similar: não temos tido avanços notáveis, apesar da pletora de medidas, porque o sistema está fundado no instrucionismo (reprodução de conhecimento estabilizado, sem autoria), sem falar na situação docente (salário de mil reais para uma semana de 40 horas é ofensa, além de formação precaríssima). Se olharmos para a saúde, o cenário não é muito diferente: coisa pobre para o pobre. Foi sintomático que, no governo FHC, tivéssemos um único Ministro da Educação durante oito anos. Nesses oito anos o desempenho escolar caiu sempre, muito embora o Ministro publicasse uma obra inacreditável sob o nome “sugestivo” de “Revolução Gerenciada” – bem ao estilo da “intervenção vertical”[5]. Nossas universidades são tipicamente de ensino (também as Federais) e aquelas instituídas recentemente são todas “velhas”, porque concebidas dentro do modelo já caduco das Federais. Incrível, mas verdade: Lula, que não tem “letras”, percebe este problema bem melhor que os acadêmicos. Resultado: não temos população minimamente adequada para dar conta das exigências da sociedade e da economia intensivas de conhecimento (em especial das habilidades do século XXI). Há políticas verticais importantes, claro. Por exemplo, a instituição da responsabilidade fiscal foi um “golpe” magistral. Não funciona porque nos municípios falta “cidadania ativa organizada”… Por isso também não se pode fiar tanto em “conselhos”, porque sua constituição, manutenção e funcionamento depende do Estado. Na maioria dos casos, são criados pro forma.

Quanto ao Bolsa-Família, é inegável a importância do programa, em  particular para a redução da pobreza extrema. Não discuto seus fundamentos assistenciais, que considero adequados e necessários. É direito não viver na miséria. No entanto, sendo o pobre apenas beneficiário, a chance de cooptação é quase fatal. Diminui-se a pobreza, sim, mas não se resolve (a pobreza relativa pode até estar se agravando). O esforço de vincular este programa com outros, em especial de educação e saúde, é meritório, mas ineficiente porque conta com parceria que vive da coisa pobre para o pobre.

4.    Pobreza política

Como é difícil quantificar e foge ao ideário neoliberal, pobreza política se ignora. Uma diferença ostensiva com respeito aos países avançados é que neles tínhamos pobreza política bem menos drástica, em grande por conta de níveis educacionais razoavelmente resolvidos e do associativismo protagonista. Isto não é garantia (basta lembrar o nazismo na Alemanha), mas é condição. Políticas sociais “universais” entre nós ainda são, tendencialmente, oferta pobre para o pobre. Quem pode evita. E ainda temos outras contradições notáveis: a oferta de educação superior (Universidades Federais sobretudo) é botim dos mais ricos, público e gratuito. Ou seja, quando o que o Estado oferece é “bom”, dificilmente o pobre tem chance. O mais pobre tem a maior dificuldade de inserir-se no Bolsa-Família, como é amplamente reconhecido por esse programa. Alegar que isto é similar ao caminho trilhado pelo welfare state original não parece adequado. Pode-se aventar que a comparação é forçada, porque o momento é outro. Certo. Mas lembre-se que o retorno do liberalismo (neoliberalismo) se deu em grande parte em cima dos escombros do welfare state, à medida que a população perdeu seu protagonismo, em especial os sindicatos. Hoje o mercado está “desregulado” e a mão de obra manietada. Mais: na crise financeira recente vimos algo estranho: Estado e trabalhadores unidos para salvar o mercado…

Haveria que levar em conta limites de propostas neoliberais de política social e econômica, sem cair na crítica vazia, como se não fosse possível fazer nada de importante. Estamos vivendo um momento que desvela que é, sim, bem possível fazer coisas importantes. Amsden, analisando a ascensão do “resto” (países emergentes), anota que os países emergentes conseguem confrontar-se com os avançados, não nas condições vigentes (entram como perdedores e daí não saem), mas procurando espaços próprios de produção de conhecimento, começando do começo. O papel da educação não seria o tradicional de socialização e mera alfabetização, mas de preparação para habilidades de participação na sociedade e na economia, fazendo de cada cidadão um protagonista[6]. Talvez um dos atrasos mais comprometedores esteja em educação: sem qualidade educacional a população acaba conformando-se com assistências e intervenções verticais. O fato é que nossas crianças não aprendem quase nada nas escola públicas, nossos professores são muito mal formados e mal pagos e as universidades ainda são de mero ensino. Nossas políticas universais continuam coisa pobre para o pobre – destinada aos que não têm outra chance a não ser conformar-se com elas.

Não seria o caso pensar num “índice de pobreza política”? O IBGE publicava, a cada espaço de tempo, uma pesquisa sobre associativismo[7]. Poderíamos fomentar esta iniciativa ainda esparsa. O INAF (Índice Nacional de Alfabetismo Funcional) publica todo ano pesquisa sobre o que resta para a vida depois que se deixou a escola… O Ministério da Educação publica a cada dois anos o Ideb. O texto cita “pobreza relativa” e lhe dá uma definição adequada, mas concentra-se na pobreza extrema e absoluta, no fundo esquecendo que o drama maior está na concentração de renda.

Poderemos, em 2016, estar mais próximos de países avançados, mesmo andando no caminho de hoje e que considero bastante diverso daquele do welfare state. Mas poderíamos imaginar políticas bem mais decisivas para alavancar o protagonismo popular, em especial na esfera da educação. O Estado, afinal, não é o que diz ser ou que pretende ser, mas o que a população organizada o faz ser e querer. Aprender bem não é  enigma.

Na apresentação do Presidente do IPEA, já anotei acima, ele acrescenta a outras tantas condições, a participação da sociedade, para que o combate à pobreza não vire apenas gestão vertical. Possivelmente tem em mente algo que o texto, claramente, reconhece: combater pobreza é bem mais fácil que combater desigualdade. Para se confrontar com a desigualdade, é indispensável o concurso dos “desiguais”. O atual governo está obtendo resultados significativos na política econômica e social e em sua combinação, mas na parte social os avanços são assistenciais, próprios de visões neoliberais tendencialmente compensatórias: é maneira inteligente de lidar com os pobres, de certa forma, acomodá-los, enquanto se evita questionar a concentração da renda. Este reparo não diminui a importância das políticas públicas, mas lembra que não se trata só de combater a pobreza. É indispensável combater a desigualdade. Nisto não fizemos quase nada ainda.

[1] HTTP://www.ipea.gov.br/default.jsp (11/01/2010).

[2] ROCHA, S. Estimação de Linhas de Indigência e de Pobreza: Opções metodológicas no Brasil. In: HENRIQUES, R. (Org.). 2000. Desigualdade e Pobreza no Brasil. IPEA, Brasília, p. 109-127.

[3] CAUFIELD, C. 1998. Masters of Illusion – The World Bank and the Poverty of Nations. Henry Holt and Company, New York.

[4] OLIVEIRA, F. & RIZEK, C.S. (Orgs.). 2007. A Era da Indeterminação. Boitempo, São Paulo.

[5] SOUZA, P.R. 2004. A Revolução Gerenciada – Educação no Brasil 1995-2002. Pearson/Prentice Hall, São Paulo.

[6] AMSDEN, A.H. 2009. A Ascensão do “Resto” – Os desafios ao Ocidente de economias com industrialização tardia. Ed. Unesp, São Paulo.

[7] DEMO, P. 1992. Cidadania Menor. Vozes, Petrópolis. Demo, P. 2001. Cidadania Pequena. Autores Associados, Campinas.